Odrzucenie oferty za rażąco niską cenę – jak przygotować wyjaśnienia, które przekonają Zamawiającego i KIO?

Najgorsza odpowiedź na wezwanie dotyczące rażąco niskiej ceny zaczyna się zwykle od zapewnienia, że wykonawca „ma wieloletnie doświadczenie, wykwalifikowaną kadrę i dobre relacje z dostawcami”. Zamawiający nie pyta jednak, czy firma jest sprawnie zarządzana. Pyta, czy za konkretną kwotę da się wykonać cały zakres zamówienia, zgodnie z SWZ, prawem pracy, harmonogramem, wymaganiami jakościowymi i warunkami umowy.

Po otrzymaniu wezwania ciężar argumentacji spoczywa na wykonawcy. To on ma wykazać, że cena nie jest rażąco niska. Brak odpowiedzi w terminie, odpowiedź pozorna albo kalkulacja niepoparta dowodami może zakończyć się odrzuceniem oferty na podstawie art. 224 ust. 6 w związku z art. 226 ust. 1 pkt 8 Prawa zamówień publicznych.

Dobre wyjaśnienia nie są esejem o przedsiębiorstwie. Powinny tworzyć zamknięty ciąg: zakres prac – potrzebne zasoby – ilości – stawki jednostkowe – koszty całkowite – ryzyka – marża – dowody. Jeżeli jednego z tych ogniw brakuje, konkurent przed KIO prawdopodobnie właśnie w tym miejscu zaatakuje ofertę.

Próg 30% uruchamia procedurę, ale nie przesądza o odrzuceniu

Cena całkowita oferty wymaga wyjaśnienia, gdy jest niższa o co najmniej 30% od jednego z ustawowych punktów odniesienia:

• wartości zamówienia powiększonej o VAT, ustalonej przed wszczęciem postępowania;
• średniej arytmetycznej cen złożonych ofert, z uwzględnieniem ustawowych zasad pomijania określonych ofert odrzuconych.

Przykład jest prosty. Jeżeli wartość zamówienia z VAT wynosi 1 000 000 zł, a wykonawca oferuje 700 000 zł, różnica wynosi dokładnie 30%. Zamawiający powinien wszcząć procedurę wyjaśniającą, chyba że rozbieżność wynika z oczywistych okoliczności, które nie wymagają tłumaczenia.

Drugi przypadek: średnia cen ofert wynosi 920 000 zł, a badana oferta opiewa na 620 000 zł. Różnica to 300 000 zł, czyli około 32,61% średniej. Także tutaj pojawia się ustawowa podstawa wezwania.

Sam próg nie oznacza jednak, że oferta zawiera rażąco niską cenę. Oznacza, że wykonawca musi wyjaśnić jej realność. Możliwa jest sytuacja, w której jedna oferta mocno zawyża średnią albo wartość zamówienia została ustalona wiele miesięcy wcześniej, na podstawie nieaktualnych danych. Zamawiający może uwzględnić takie oczywiste okoliczności, ale wykonawca nie powinien zakładać, że zrobi to automatycznie.

Procedura może zostać uruchomiona również wtedy, gdy różnica nie osiąga 30%. Art. 224 ust. 1 Pzp pozwala żądać wyjaśnień, gdy cena, koszt albo ich istotne części składowe wydają się rażąco niskie lub budzą wątpliwości co do możliwości prawidłowego wykonania zamówienia. Dotyczy to na przykład:

• stawki roboczogodziny w usłudze ochrony lub sprzątania;
• ceny jednej dostawy wykonywanej setki razy;
• kosztu materiałów stanowiących większość wartości robót;
• stawki za kilometr w usłudze transportowej;
• ceny przeglądu, naprawy albo dyżuru serwisowego.

Po otrzymaniu wezwania trzeba wykonać trzy działania, w tej kolejności.

Najpierw zabezpieczyć wersję kalkulacji sporządzoną przed złożeniem oferty. Nie wolno tworzyć od zera nowego modelu kosztowego tylko po to, aby otrzymać oczekiwany wynik. Wyjaśnienia mają pokazać, jak ustalono cenę, a nie jak można byłoby ją ustalić po przeczytaniu wezwania.

Następnie rozłożyć wezwanie na osobne pytania. Jeżeli zamawiający żąda wyjaśnienia kosztów pracy, materiałów, sprzętu, podwykonawców i logistyki, każda pozycja powinna otrzymać osobną odpowiedź. Pominięcie jednego punktu może zostać potraktowane jako niewykazanie realności ceny w tym zakresie.

Dopiero później pisać część opisową. Najczęstszy błąd polega na przygotowaniu kilku stron narracji, zanim ktokolwiek sprawdzi, czy suma kosztów rzeczywiście zgadza się z ceną oferty.

Porównanie z cenami konkurentów jest argumentem pomocniczym. Nie zastąpi własnej kalkulacji. Zdanie „nasza cena jest zbliżona do dwóch innych ofert” nie wyjaśnia, czy uwzględniono wynagrodzenia, materiały, sprzęt, ubezpieczenie, koszty finansowania i ryzyko umowne.

Wyjaśnienia muszą zamienić każdą przewagę w konkretną kwotę

Najbardziej czytelne wyjaśnienia zaczynają się od tabeli uzgadniającej pełną cenę. Przykładowa kalkulacja oferty na 820 000 zł netto może wyglądać następująco:

• wynagrodzenia i pozostałe koszty pracy – 265 000 zł;
• materiały – 310 000 zł;
• podwykonawcy – 90 000 zł;
• sprzęt, paliwo i transport – 55 000 zł;
• koszty pośrednie – 45 000 zł;
• rezerwa na ryzyko – 20 000 zł;
• marża – 35 000 zł.

Suma wynosi dokładnie 820 000 zł. To punkt wyjścia. W dalszej części trzeba pokazać, skąd wzięła się każda wartość i dlaczego odpowiada rzeczywistemu zakresowi zamówienia.

Jeżeli formularz ofertowy zawiera ceny brutto, wartości netto i VAT muszą zostać jednoznacznie uzgodnione. Jeżeli zamówienie obejmuje prawo opcji, trzeba wskazać, które koszty dotyczą zakresu podstawowego, a które opcji. Przy wynagrodzeniu ryczałtowym nadal należy pokazać wewnętrzną kalkulację – ryczałt nie zwalnia z obowiązku udowodnienia realności ceny.

Szczególnej kontroli wymagają koszty pracy. W 2026 roku minimalne wynagrodzenie za pracę wynosi 4806 zł brutto miesięcznie, a minimalna stawka godzinowa dla objętych nią umów cywilnoprawnych wynosi 31,40 zł brutto. Nie są to jednak pełne koszty zatrudnienia. Trzeba uwzględnić także obciążenia pracodawcy, urlopy, absencje, zastępstwa, badania, szkolenia, odzież roboczą, nadzór i inne koszty wynikające ze specyfiki kontraktu.

Prosty test może ujawnić błąd jeszcze przed wysłaniem odpowiedzi. Czterech pracowników zatrudnionych przez 12 miesięcy z wynagrodzeniem równym ustawowemu minimum to 230 688 zł samych wynagrodzeń brutto: 4 × 12 × 4806 zł. Jeżeli cała oferta na taką usługę wynosi 220 000 zł, wyjaśnienia nie obronią się bez wykazania, że pracownicy nie są zaangażowani w pełnym wymiarze, zakres pracy jest mniejszy albo część świadczenia realizowana jest według innego, zgodnego z prawem modelu.

W zamówieniach na roboty budowlane i usługi zamawiający musi badać co najmniej zgodność kosztów pracy z właściwymi przepisami oraz przestrzeganie prawa pracy i zasad zabezpieczenia społecznego. Sama deklaracja „wszystkie wynagrodzenia będą zgodne z prawem” niczego nie wykazuje. Potrzebna jest liczba osób, wymiar zaangażowania, liczba godzin, przyjęta stawka i pełny koszt.

Podobnie należy postępować z innymi przewagami wykonawcy.

„Mamy własny sprzęt” należy przełożyć na zestawienie konkretnych urządzeń, okres wykorzystania oraz koszt paliwa, operatora, serwisu, ubezpieczenia i amortyzacji. Własna koparka nie kosztuje zero złotych. Może eliminować czynsz najmu, ale nadal generuje koszty eksploatacji.

„Otrzymujemy wysokie rabaty” powinno oznaczać ofertę dostawcy, cennik, umowę ramową albo korespondencję potwierdzającą cenę, ilość, parametry materiału, termin dostawy i okres obowiązywania warunków. Rabat na inny produkt lub na ilość dwukrotnie większą od potrzebnej w zamówieniu nie jest przekonującym dowodem.

„Mamy doświadczony zespół” trzeba przeliczyć na wydajność. Jeżeli standard rynkowy zakłada wykonanie zadania w 1000 roboczogodzin, a wykonawca przyjął 700, powinien pokazać, z czego wynika różnica: zastosowanej technologii, automatyzacji, danych z wcześniejszych kontraktów albo zmiany organizacji pracy.

„Działamy lokalnie” może uzasadniać niższe koszty, gdy magazyn, baza sprzętu lub pracownicy rzeczywiście znajdują się blisko miejsca realizacji. Warto podać liczbę kilometrów, liczbę przejazdów, czas dojazdu i oszczędność paliwa. Ogólne powołanie się na lokalizację nie pozwala ocenić jej wpływu na cenę.

Najbardziej użyteczne dowody to zwykle:

• oferty dostawców i podwykonawców odpowiadające zakresowi oraz ilościom z SWZ;
• umowy, zamówienia ramowe i potwierdzenia rabatów;
• kalkulacje wynagrodzeń oraz kosztów pracodawcy;
• wykazy sprzętu wraz z kosztami eksploatacji;
• dane o wydajności osiąganej na porównywalnych kontraktach;
• harmonogramy pokazujące rzeczywiste wykorzystanie ludzi i maszyn;
• dokumenty potwierdzające koszty transportu, magazynowania i finansowania;
• zestawienie kosztów pośrednich i zasad ich przypisania do kontraktu.

Dowód powinien potwierdzać okoliczność istniejącą przy kalkulowaniu oferty. Dokument wystawiony później może potwierdzać wcześniejsze ustalenia, ale nie powinien tworzyć całkowicie nowej podstawy wyceny. Ryzykowna jest sytuacja, w której wykonawca dopiero po wezwaniu uzyskuje od dostawcy ofertę pozwalającą „dopiąć” wcześniej nieudokumentowane ceny.

Nie trzeba udowadniać osobnym dokumentem każdej złotówki. Trzeba natomiast udowodnić najważniejsze czynniki kosztotwórcze i wszystkie szczególne oszczędności, na których opiera się różnica wobec rynku. Sam arkusz kalkulacyjny, bez danych źródłowych i bez wyjaśnienia założeń, pozostaje twierdzeniem wykonawcy.

Trzeba też pokazać elementy niewygodne: odpady, przestoje, reklamacje, serwis gwarancyjny, zabezpieczenie należytego wykonania, ubezpieczenia, wzrost cen, kary umowne oraz koszty finansowania. Ich przemilczenie nie sprawia, że znikają. Przeciwnie – konkurent może wykorzystać brak rezerwy jako dowód, że kalkulacja jest niepełna.

Niska albo zerowa marża nie oznacza automatycznie rażąco niskiej ceny. Wykonawca może świadomie ograniczyć zysk, aby wejść na nowy rynek, utrzymać zespół lub zdobyć referencje. Musi jednak pokazać, że cena nadal pokrywa koszty prawidłowego wykonania zamówienia. Argument „odrobimy stratę na innych kontraktach” jest słaby, ponieważ nie wyjaśnia realności badanego zamówienia.

KIO ocenia dokumenty z postępowania, a nie kalkulację dopisaną po odrzuceniu

Przed KIO nie wystarczy udowodnić, że zamówienie teoretycznie można było wykonać za zaoferowaną cenę. Trzeba wykazać, że zamawiający otrzymał na etapie badania oferty materiał pozwalający dojść do takiego wniosku.

Późniejsze przedstawienie rozbudowanej kalkulacji, nowych ofert dostawców i szczegółowego modelu zatrudnienia nie zawsze naprawi wcześniejszą, dwustronicową odpowiedź opartą na ogólnikach. Izba bada prawidłowość czynności zamawiającego, a zamawiający podejmuje decyzję na podstawie wyjaśnień i dowodów, którymi dysponował w postępowaniu.

Tak samo należy traktować ponowne wezwanie. Może ono służyć doprecyzowaniu konkretnej, spójnej odpowiedzi – na przykład wyjaśnieniu jednej pozycji albo usunięciu niejednoznaczności. Nie powinno służyć umożliwieniu wykonawcy napisania całych wyjaśnień od nowa, gdy pierwsza odpowiedź była lakoniczna, nie zawierała kalkulacji i pomijała dowody.

Dlatego przed wysłaniem dokumentu potrzebna jest kontrola wykonana z perspektywy konkurenta. W sprawach o dużej wartości przydatna bywa niezależna analiza prawna i kosztowa; wsparciem w takim obszarze zajmuje się między innymi https://proviskancelaria.pl, kancelaria Provis od prawa zamówień publicznych. Osoba, która nie tworzyła kalkulacji, szybciej zauważy, że rabat nie obejmuje całej ilości, liczba roboczogodzin nie odpowiada harmonogramowi albo w kosztach sprzętu pominięto operatora.

Taka kontrola powinna odpowiedzieć na kilka twardych pytań:

• Czy kalkulacja obejmuje dokładnie ten sam zakres, który opisano w SWZ?
• Czy suma pozycji zgadza się z ceną oferty bez niewyjaśnionej różnicy?
• Czy liczby odpowiadają formularzowi cenowemu i cenom jednostkowym?
• Czy koszty pracy uwzględniają pełny czas realizacji, zastępstwa i obowiązki pracodawcy?
• Czy materiały mają właściwe parametry techniczne?
• Czy wydajność ludzi i sprzętu jest możliwa do osiągnięcia w harmonogramie?
• Czy podwykonawcy potwierdzili warunki, na których oparto ofertę?
• Czy wszystkie kluczowe oszczędności mają wymierną wartość i dowód?
• Czy kalkulacja pozostawia realną rezerwę na typowe zakłócenia?

Osobnym problemem jest tajemnica przedsiębiorstwa. Wyjaśnienia mogą zawierać ceny dostawców, warunki handlowe, strukturę kosztów i dane organizacyjne, których ujawnienie zaszkodziłoby wykonawcy. Nie wystarczy jednak oznaczyć całego dokumentu jako poufny. Trzeba wykazać, które informacje mają wartość gospodarczą, nie są publicznie dostępne i jakie działania podjęto, aby zachować ich poufność.

Zastrzeganie wszystkiego – łącznie z ogólnymi opisami, podstawami prawnymi i danymi znanymi z oferty – często przynosi odwrotny efekt. Zamawiający może uznać zastrzeżenie za niewykazane, a konkurent może zakwestionować ograniczenie jawności przed KIO. Lepszym rozwiązaniem jest przygotowanie wersji jawnej oraz precyzyjnie wydzielonych załączników poufnych.

Gdy wezwanie jest ogólne, nie należy ograniczać się do równie ogólnej odpowiedzi. Trzeba przedstawić pełny model ceny, ze szczególnym uwzględnieniem pozycji, które obiektywnie budzą największe wątpliwości. Można zwrócić się o doprecyzowanie wezwania, ale nie wolno czekać bezczynnie na odpowiedź, gdy biegnie termin wyznaczony przez zamawiającego.

Jeżeli odtworzenie kalkulacji ujawnia, że pominięto obowiązkowy koszt albo przyjęto nierealną wydajność, nie należy tworzyć fikcyjnego uzasadnienia. Takiego błędu nie da się bezpiecznie przykryć opisem doświadczenia firmy. Trzeba ustalić, czy problem wynika z rzeczywistego niedoszacowania, czy z odmiennego rozumienia zakresu zamówienia. Dopiero w drugim przypadku można budować argumentację, że zamawiający błędnie odczytał ofertę albo wymagania SWZ.

Po odrzuceniu oferty czas na reakcję jest krótki. Przy elektronicznym przekazaniu informacji termin na wniesienie odwołania wynosi zasadniczo 5 dni w postępowaniach poniżej progów unijnych oraz 10 dni w postępowaniach równych progom unijnym lub je przekraczających. Analizę decyzji, wezwania, wyjaśnień i dowodów trzeba więc rozpocząć w dniu otrzymania informacji, a nie po kilku dniach wewnętrznych konsultacji.

FAQ

Czy cena niższa o 30% oznacza automatyczne odrzucenie oferty?
Nie. Próg 30% co do zasady uruchamia obowiązek wyjaśnienia ceny. Odrzucenie następuje dopiero wtedy, gdy wykonawca nie odpowie w terminie albo jego wyjaśnienia i dowody nie uzasadnią realności ceny.

Czy zamawiający może badać tylko jedną cenę jednostkową?
Tak, jeżeli jest ona istotną częścią ceny lub kosztu i może wpływać na możliwość prawidłowego wykonania zamówienia. Sama niska pozycja nie przesądza jeszcze o odrzuceniu, jeżeli jej znaczenie dla ceny całkowitej jest marginalne.

Czy do wyjaśnień zawsze trzeba dołączyć dokumenty?
Nie każda informacja wymaga osobnego załącznika, ale kluczowe koszty, rabaty, stawki podwykonawców i nietypowe oszczędności powinny zostać potwierdzone. Im większy wpływ danej okoliczności na obniżenie ceny, tym silniejszego dowodu oczekuje się od wykonawcy.

Czy można uzupełnić wyjaśnienia po kolejnym wezwaniu?
Można doprecyzować odpowiedź, która była już konkretna i zasadniczo kompletna. Ponowne wezwanie nie powinno ratować pierwszych wyjaśnień, które nie zawierały liczb, kalkulacji ani dowodów.

Czy brak zysku oznacza rażąco niską cenę?
Nie. Zerowa lub niska marża może być świadomą decyzją biznesową. Cena musi jednak pokrywać rzeczywiste koszty wykonania zamówienia i pozostawać zgodna z wymaganiami prawa oraz SWZ.

Czy całe wyjaśnienia można zastrzec jako tajemnicę przedsiębiorstwa?
Tylko wtedy, gdy wykonawca wykaże spełnienie warunków ochrony w odniesieniu do konkretnych informacji. Automatyczne utajnienie całego dokumentu, bez szczegółowego uzasadnienia, jest łatwe do zakwestionowania.

Pierwszy błąd do usunięcia to pisanie narracji przed odtworzeniem kalkulacji. Zacznij od jednej tabeli, która rozlicza 100% ceny oferty i łączy każdą istotną pozycję z ilością, stawką oraz dowodem. Dopóki tej tabeli nie da się zamknąć bez braków i sprzeczności, opis doświadczenia, rabatów ani własnego sprzętu nie przekona ani zamawiającego, ani KIO.